界面新聞?dòng)浾?| 戴晶晶

2025年1月1日起，《中華人民共和國(guó)能源法》(下稱《能源法》)將正式實(shí)施。

《能源法》就能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性重大問題在法律層面作出規(guī)定，是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。此前，中國(guó)已制定《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例等多部單行能源法律法規(guī)，但始終缺少一部能源行業(yè)的“母法”。

在各種爭(zhēng)議和期待中，能源法草案歷時(shí)近20年，在今年首次走出國(guó)務(wù)院，進(jìn)入人大常委會(huì)議程，分別于4月和9月提請(qǐng)一審和二審，最終于十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過。

在漫長(zhǎng)且艱難的立法過程中，中國(guó)能源行業(yè)經(jīng)歷了高速發(fā)展與變革，對(duì)政策和法律帶來新的挑戰(zhàn)和要求。截至2024年10月底，中國(guó)新能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模已達(dá)到13.25億千瓦、占全國(guó)總發(fā)電裝機(jī)比重為41.48%，超過煤電裝機(jī)4.5個(gè)百分點(diǎn)。

新能源、儲(chǔ)能、氫能等新興技術(shù)出現(xiàn)，亟需法律框架來支撐，并持續(xù)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。此外，伴隨著能源體制機(jī)制推進(jìn)，諸多新的市場(chǎng)主體和商業(yè)模式正在涌現(xiàn)，如何更好地協(xié)調(diào)政府監(jiān)管與市場(chǎng)自主之間的關(guān)系，也成為立法和政策必須回應(yīng)的問題。

日前，界面新聞就《能源法》的實(shí)際定位、影響等問題，采訪了北京大學(xué)能源研究院副院長(zhǎng)楊雷、中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副秘書長(zhǎng)陳興華。

兩位嘉賓均認(rèn)為，《能源法》的出臺(tái)明確了能源領(lǐng)域基本的法律框架和原則，為能源產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了法律保障，意義重大。

陳興華指出，《能源法》最終能夠得以出臺(tái)就是最大的亮點(diǎn)，代表了多方的共同努力和長(zhǎng)期探索，也標(biāo)志著各方的艱辛探索終于達(dá)成了共識(shí)。同時(shí)，該法積極支持了新能源、新業(yè)態(tài)和新技術(shù)，堅(jiān)持了市場(chǎng)化改革方向，并回應(yīng)了諸多行業(yè)關(guān)切的問題。

楊雷表示，《能源法》的出臺(tái)標(biāo)志著一個(gè)新的起點(diǎn)，同時(shí)也帶來了后續(xù)任務(wù)的巨大挑戰(zhàn)和落實(shí)的復(fù)雜性。未來的工作不僅是繼續(xù)推動(dòng)現(xiàn)有政策，更要根據(jù)實(shí)際發(fā)展對(duì)法律框架進(jìn)行細(xì)化和完善。

界面新聞：《能源法》從起草、制定，到修改、送審，直至今年11月問世，歷時(shí)近20年，為何花費(fèi)如此之久？和《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》這些下位法相比，《能源法》出臺(tái)的難點(diǎn)在哪？

陳興華：我在2005年底2006年初時(shí)，加入了《能源法》的起草組。從2006年算起，到今天已經(jīng)過去18年。很多人都關(guān)心為何《能源法》經(jīng)歷了如此曲折的過程，原因有很多，但最根本的就是：能源問題非常復(fù)雜。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授張小平曾經(jīng)提出，能源是多種類型的集合，涵蓋了上游、中游、下游的各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，每個(gè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都非常復(fù)雜，涉及的市場(chǎng)主體也極其繁多。在這種背景下，要進(jìn)行高度抽象和概括，確實(shí)是非常困難。

與其他單項(xiàng)法律相比，《能源法》的制定難度要大得多。單項(xiàng)法律通?？梢葬槍?duì)某一具體問題進(jìn)行解決，《能源法》涵蓋的領(lǐng)域則非常廣泛，內(nèi)容也極為復(fù)雜。從法律的角度來看，高度抽象和概括是法律的基本特征，但對(duì)于《能源法》的起草者和立法者來說，確實(shí)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)?；仡欉@20年的過程，我深刻感受到，立法本身的復(fù)雜性就是其中一個(gè)客觀原因。

此外，能源政策一直在不斷變化。隨著中國(guó)能源行業(yè)的發(fā)展，相關(guān)政策和措施不斷調(diào)整。在這樣的背景下，立法機(jī)關(guān)是否應(yīng)該通過法律來固定這些政策和措施，也是一個(gè)長(zhǎng)期需要觀察和醞釀的問題。

具體來說，經(jīng)過2006-2008年一輪立法，在2008年年底時(shí)《能源法》的送審稿提交給原國(guó)務(wù)院法制辦。然而，送審稿提交后，約七年時(shí)間幾乎沒有進(jìn)展。直到能源局重組后，才重新提起討論。在這一階段，社會(huì)上對(duì)于是否需要一部綜合性的能源法仍然存在疑問。

另一個(gè)難點(diǎn)是，《能源法》具有較強(qiáng)的政策性，但操作性相對(duì)較弱。在當(dāng)時(shí)的背景下，許多人認(rèn)為政策性法律與傳統(tǒng)的權(quán)利義務(wù)性條款有所不同，因此其接受度較低。

總的來說，種種原因交織在一起，促成了這部法律的長(zhǎng)期醞釀過程。立法機(jī)關(guān)、起草者和社會(huì)各界不斷進(jìn)行討論和研究，最終達(dá)成一致意見，推動(dòng)了這部法律的問世。

界面新聞：中國(guó)為什么必須要有《能源法》？《能源法》在當(dāng)前出臺(tái)的背景是什么？

楊雷：要探討《能源法》的必要性和出臺(tái)背景，首先要認(rèn)識(shí)到，長(zhǎng)期以來，中國(guó)的能源管理是條塊分割的。不同能源形式的管理體系差異很大。就像是它們的計(jì)量單位，石油通常按桶計(jì)算，煤炭按噸計(jì)算，天然氣按立方米計(jì)算，電力則按千瓦時(shí)計(jì)算。盡管這些都是能源，但它們的管理歸口和單位各不相同。各個(gè)能源行業(yè)之間也各自為政，石油、煤炭、電力等行業(yè)往往“隔行如隔山”，行業(yè)之間缺乏有效的協(xié)同。

隨著新能源快速發(fā)展，過去這種條塊分割的能源管理局面正在被打破。例如，新能源的發(fā)展要求重新思考能源系統(tǒng)的升級(jí)和重構(gòu)，提出了新型能源體系和新型電力系統(tǒng)的概念，強(qiáng)調(diào)供需之間的協(xié)同。沒有需求的支持，新能源的發(fā)展難以推進(jìn)。法律中也提到，需求側(cè)管理和需求響應(yīng)已經(jīng)成為新能源發(fā)展重要的方面。只有將這些要素結(jié)合起來，才能真正推動(dòng)能源的高質(zhì)量發(fā)展。

在這個(gè)過程中，《能源法》的出臺(tái)顯得尤為重要。能源安全、低碳轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為我們面臨的主要任務(wù)。事實(shí)上，《能源法》在開篇的第一條就明確指出了能源安全和低碳轉(zhuǎn)型的重要性，這為能源法制的整體框架和目標(biāo)設(shè)定了明確的方向。

從更宏觀的角度看，《能源法》的出臺(tái)是應(yīng)時(shí)而生的。在過去20年的醞釀過程中，法律的制定者和行業(yè)人士不斷進(jìn)行思考和討論，雖然過程漫長(zhǎng)，但今天能夠看到這些思想的碰撞最終成熟，并形成了廣泛的共識(shí)。作為行業(yè)人士，我非常高興看到這部綜合性的基礎(chǔ)法律能夠?yàn)槲磥淼哪茉窗l(fā)展指引方向，推動(dòng)中國(guó)能源領(lǐng)域的變革。

界面新聞：陳秘書長(zhǎng)之前提到過，為推動(dòng)立法，《能源法》的定位應(yīng)該是綜合的政策法，不一定要具備可操作性。問世的《能源法》是這樣一個(gè)定位嗎？《能源法》出臺(tái)的價(jià)值和意義是什么？

陳興華：借這個(gè)機(jī)會(huì)，我也想為法律界澄清一下關(guān)于“政策法”這一概念的討論。這里涉及到一個(gè)比較專業(yè)的法學(xué)問題，就是法律的實(shí)施問題：法律到底是如何“實(shí)現(xiàn)”的？比如說，法律條文的最終效果，是否能發(fā)揮作用，通常我們認(rèn)為，法律要有強(qiáng)制性，要明確權(quán)利和義務(wù)以及不履行義務(wù)之后要承擔(dān)的法律責(zé)任，只有這樣，法律才能得以執(zhí)行。

然而，隨著法律的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的法律，它的實(shí)施并不是像傳統(tǒng)法律那樣直接。例如，《能源法》就具有明顯的經(jīng)濟(jì)法特性?！赌茉捶ā飞婕暗闹黧w更為復(fù)雜，既有國(guó)家層面，也有行業(yè)、企業(yè)甚至個(gè)人，傳導(dǎo)和實(shí)施的過程較為漫長(zhǎng)。因此，《能源法》的實(shí)際執(zhí)行通常是個(gè)較長(zhǎng)的鏈條，不同于傳統(tǒng)法律直接關(guān)系到自然人或法人。

以《能源法》為例，它的實(shí)施和影響，最終需要通過具體的行為主體來落實(shí)。比如，國(guó)家政策層面的要求，政府各部門的職責(zé)分工，甚至最終到個(gè)體行為的落實(shí)。這個(gè)過程往往是漸進(jìn)的，并且需要多個(gè)主體的共同努力。

在法學(xué)界，尤其是經(jīng)濟(jì)法的研究中，我們會(huì)更關(guān)注如何讓這種具有政策性質(zhì)的法律有效實(shí)施。例如，如果一個(gè)法律涉及公共利益，它往往不像民法那樣有直接的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。舉個(gè)例子，民法中如果侵犯了個(gè)人的權(quán)利，個(gè)人可以通過訴訟來維護(hù)自己的權(quán)益。而涉及公共利益的法律，例如《能源法》，如果出現(xiàn)了執(zhí)行問題，可能需要通過公益訴訟等方式進(jìn)行補(bǔ)救，這就是政策性法律的特殊性。

回到《能源法》的具體特性，我認(rèn)為它結(jié)合了三種特性。

首先，它具有明顯的政策法特性。《能源法》本身的立法過程和目的，更多的是宣示政策方向，它是一個(gè)政策工具，用于指引和促進(jìn)能源行業(yè)的發(fā)展。

其次，《能源法》具備制度法特性，意味著它將許多實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和措施提煉成制度，落實(shí)到法律條文中，從而形成有效的法律框架。

最后，《能源法》也具備行為法的特性，最終這些政策和制度都需要落實(shí)到具體的行為和權(quán)利義務(wù)上。所以，最終出臺(tái)的《能源法》并不能僅僅被歸為“政策法”，它是政策法、制度法和行為法三者的有機(jī)結(jié)合。

《能源法》的價(jià)值首先在于它的宣示功能。法律本身對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)作用是非常重要，它不僅僅是為了規(guī)范行為，更是在指引社會(huì)和行業(yè)朝著正確的方向前進(jìn)。

另外《能源法》的出臺(tái)確認(rèn)了中國(guó)能源體制、市場(chǎng)體制改革的一些做法，并且將這些做法上升為法律。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在市場(chǎng)方面，《能源法》對(duì)市場(chǎng)中的許多行為進(jìn)行了法律確認(rèn)，這為實(shí)現(xiàn)能源安全和能源轉(zhuǎn)型提供了清晰的路徑。通過市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)，能源行業(yè)可以更加高效和可持續(xù)地發(fā)展。

還有一個(gè)非常重要的功能是，《能源法》為后續(xù)配套法律法規(guī)的制定提供了上位法的依據(jù)。之前，由于缺乏一部統(tǒng)一的能源法律，很多政策和措施的落實(shí)缺乏明確的法律支持。隨著《能源法》的出臺(tái)，許多后續(xù)的具體法規(guī)和政策可以基于這部法律進(jìn)行制定，這就為進(jìn)一步的能源改革提供了有力的法律依據(jù)。換句話說，《能源法》不僅為現(xiàn)有的能源體系提供了指導(dǎo)，也為未來的法律框架搭建了基礎(chǔ)。

界面新聞：整體如何評(píng)價(jià)這部《能源法》？是否符合行業(yè)的期待？

楊雷：首先，可以肯定地回答，《能源法》符合行業(yè)的期待。從制度和指導(dǎo)意義的角度，我能深刻感受到這部法律帶來的積極影響。例如，它明確提出了要推動(dòng)新能源的消納，并且要求建立非化石能源開發(fā)利用和替代化石能源的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，還要按年度進(jìn)行監(jiān)測(cè)。這一點(diǎn)對(duì)行業(yè)非常有操作性。

按照這樣的要求，國(guó)家發(fā)改委和能源局開始制定“十五五”規(guī)劃時(shí)，就需要根據(jù)這部法律的要求，逐年制定目標(biāo)。這種明確的規(guī)劃和指標(biāo)要求，使得能源政策更加具體和可操作。

雖然法律不會(huì)明確指出每年要提高多少比例，但它強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)的明確性和年度監(jiān)測(cè)，這給了行業(yè)清晰的方向感。比如，它還提到要建立儲(chǔ)備制度，并明確了企業(yè)的儲(chǔ)備責(zé)任。這些內(nèi)容在行為上均有明確的指向性，有高度的確定性。

從投資者的角度來看，《能源法》也為能源行業(yè)帶來了長(zhǎng)期的確定性，這對(duì)于一些新企業(yè)尤其重要。即使某些領(lǐng)域目前可能不賺錢，投資者仍能看到國(guó)家對(duì)這些領(lǐng)域的長(zhǎng)期支持和引導(dǎo)。舉例來說，氫能雖然短期內(nèi)可能并不盈利，但《能源法》中氫能被列為現(xiàn)代能源體系的重要組成部分，不再僅作為危險(xiǎn)的化學(xué)工業(yè)品，投資者就會(huì)重新認(rèn)識(shí)該領(lǐng)域的潛力。

盡管可能會(huì)有人認(rèn)為《能源法》在某些方面不夠細(xì)致，或者提出的目標(biāo)不夠高、不夠明確，但從我個(gè)人角度來看，這是一部非常成功的法律。它不僅符合各方的期待，也極大地增強(qiáng)了行業(yè)的信心，為能源領(lǐng)域的未來發(fā)展提供了明確的方向。

界面新聞：最終版本的《能源法》，還有哪些亮點(diǎn)？尤其是考慮到《能源法》提煉了現(xiàn)行法律和政策文件中的制度，有哪些部分是新的，需要重點(diǎn)關(guān)注？

陳興華：《能源法》其實(shí)是對(duì)我們多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的確認(rèn)，并沒有超出當(dāng)前的實(shí)際做法，是穩(wěn)健的。作為一個(gè)法律，它體現(xiàn)了國(guó)家的整體意志?！赌茉捶ā纷罱K能夠得以出臺(tái)，就是最大的亮點(diǎn)。這一點(diǎn)尤為重要，實(shí)際上它代表了多方的共同努力和長(zhǎng)期探索。

回顧過去，能源管理體制的演變經(jīng)歷了很多波折。從最初石油、電力等領(lǐng)域的分割管理，到后來有了合并的嘗試，能源部（局）也經(jīng)歷過解散、重組等過程。這部《能源法》的出臺(tái)，標(biāo)志著這些艱辛探索終于達(dá)到了共識(shí)。

具體到亮點(diǎn)和創(chuàng)新方面，首先是《能源法》對(duì)新能源、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的積極支持。比如，互聯(lián)網(wǎng)+、分布式能源等新型技術(shù)和模式，在過去幾年中，成為推動(dòng)能源行業(yè)創(chuàng)新的重要力量。法律明確提到支持這些新興技術(shù)的發(fā)展，尤其是在可再生能源和非化石能源領(lǐng)域。這體現(xiàn)了能源行業(yè)的活力，并為新技術(shù)的應(yīng)用提供了法律保障。

其次是對(duì)市場(chǎng)化改革的堅(jiān)持。2007版的《能源法》公開征求意見稿沒有單獨(dú)設(shè)立能源市場(chǎng)專章，雖然市場(chǎng)化的方向是明確的，但是因?yàn)楫?dāng)時(shí)能源的市場(chǎng)化程度還不足以支撐法律能做出專章設(shè)置。。隨著能源市場(chǎng)的發(fā)展和改革的推進(jìn)，市場(chǎng)化改革的方向和做法愈發(fā)明確，特別是對(duì)能源市場(chǎng)的管網(wǎng)設(shè)施開放、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等問題的規(guī)定。這是《能源法》一大亮點(diǎn)，體現(xiàn)了國(guó)家在能源領(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化、激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的決心。

第三點(diǎn)是“雙碳”目標(biāo)的寫入，《能源法》首次在法律層面明確了雙碳目標(biāo)，即推動(dòng)碳達(dá)峰和碳中和的法律責(zé)任。這是一個(gè)重大亮點(diǎn)，表明能源領(lǐng)域?qū)夂蜃兓捻憫?yīng)，已經(jīng)從政策層面上升到了法律層面。

《能源法》還對(duì)一些新興問題進(jìn)行了回應(yīng)。例如，在能源轉(zhuǎn)型過程中，如何保障能源安全成為一個(gè)亟待解決的問題。法律明確提出了能源供應(yīng)保障的具體要求，包括對(duì)產(chǎn)供儲(chǔ)銷環(huán)節(jié)的保障措施，為未來能源安全提供了更加明確的法律框架。

最后，是國(guó)際合作部分的增強(qiáng)。到全國(guó)人大常委會(huì)審議的階段，增加了“反制措施”條款，專門為中國(guó)能源企業(yè)在海外的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供法律保障，保障企業(yè)的權(quán)益。

楊雷：作為一部綜合性法律，《能源法》涵蓋了能源的全面發(fā)展，一般不太會(huì)顯出偏頗。但我們還是可以解讀出一些側(cè)重，比如第二十五條提出“堅(jiān)持集中式與分布式并舉”，考慮到現(xiàn)在的能源體系本身是集中式為主，這樣的表述其實(shí)就強(qiáng)調(diào)了對(duì)分布式能源的支持。

關(guān)于市場(chǎng)機(jī)制，法律強(qiáng)調(diào)要建立一個(gè)完善的市場(chǎng)體系，特別是如何解決風(fēng)光能源的波動(dòng)性問題。隨著可再生能源比例的增加，如何高效消納這些能源，市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用就變得尤為重要，靠市場(chǎng)的力量來解決新能源發(fā)展遇到的問題，體現(xiàn)了明確的方向感。從行業(yè)的角度來看，《能源法》的針對(duì)性非常強(qiáng)。

另外，《能源法》特別突出的一點(diǎn)是它對(duì)科技創(chuàng)新的強(qiáng)調(diào)，保留了“能源科技創(chuàng)新”專章。過去，能源發(fā)展的動(dòng)力主要來源于占有資源，今后能源發(fā)展將更多依賴技術(shù)驅(qū)動(dòng)。比如頁巖油氣開發(fā)成本的降低大大增加了油氣資源，如果說這是化石能源，風(fēng)能、光能更是到處都有，關(guān)鍵是靠低成本技術(shù)來開發(fā)，能源技術(shù)正在深刻改變能源產(chǎn)業(yè)的格局。法律為行業(yè)中的科研工作者提供了明確的信號(hào)，也反映了國(guó)家在推動(dòng)科技創(chuàng)新方面的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

中國(guó)的《能源法》與西方的能源法律體系相比有所不同。例如，歐盟的綠色法案、美國(guó)的通脹削減法案，它們通常有更明確的短期目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則，很多針對(duì)性的措施是以具體的年限為導(dǎo)向的，如2030年、2035年的具體目標(biāo)。

相比之下，中國(guó)的《能源法》更像是一個(gè)制度性的宣示，它的實(shí)施周期理論上可以長(zhǎng)達(dá)百年，不修訂就會(huì)一直有效，具有更強(qiáng)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。它給出了一個(gè)大的框架，并留給后續(xù)的政策、法規(guī)和實(shí)施細(xì)則來逐步補(bǔ)充和完善。這種結(jié)構(gòu)使得中國(guó)的《能源法》更具靈活性，也反映了中國(guó)在能源轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略耐心和漸進(jìn)式推進(jìn)。當(dāng)然，我們也可以從西方的做法中汲取經(jīng)驗(yàn)，尤其是在后續(xù)具體法規(guī)中法律條文的細(xì)化方面。

界面新聞：《能源法》最新的草案實(shí)際上刪去了一些有爭(zhēng)議性、敏感的規(guī)定。在其起草過程中，是否有某些條款或議題曾一度被認(rèn)為難以達(dá)成共識(shí)？能否詳細(xì)談?wù)勗谶@些問題上的權(quán)衡和解決方案？

陳興華：首先值得關(guān)注的點(diǎn)是第一條立法目標(biāo)。很多行業(yè)管理性的法律，第一條通常會(huì)明確提到規(guī)范某種行為，但到人大常委會(huì)的一審稿，“規(guī)范能源開發(fā)利用和管理行為”這半句被刪去了。對(duì)于這一點(diǎn)，我的團(tuán)隊(duì)提立法建議時(shí)一直在提議將其保留下來，因?yàn)檫@部法律本質(zhì)上就是要規(guī)范行為，確保能源領(lǐng)域的規(guī)范性。估計(jì)是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)認(rèn)為這部法律還是以政策導(dǎo)向?yàn)橹?。除了這條立法目的，后面很多條款也是這種情況。立法時(shí)可能擔(dān)心過于具體的條文會(huì)影響立法的推進(jìn)，特別是涉及到多個(gè)部門意見不一致時(shí)，法律進(jìn)程可能會(huì)受到阻礙。因此，法律的表述變得更為抽象和原則性，以避免過多的爭(zhēng)議和分歧。

另一個(gè)例子涉及能源資源的產(chǎn)權(quán)問題。我們?cè)紤]是否將資源的收益納入能源法中，但經(jīng)過多次討論，這一問題被逐漸擱置了。比如，水能資源的歸屬就曾有過爭(zhēng)議，水資源費(fèi)已經(jīng)明確是要收的，那么是否應(yīng)當(dāng)也收取下能源的資源費(fèi)，就是會(huì)所，水能中的能源部分的收益是否算作國(guó)家的資源權(quán)益等，這些問題雖然在學(xué)術(shù)界有一定討論，但在法律中未被深入納入。2007年12月的公開征求意見稿對(duì)資源產(chǎn)權(quán)和上中下游銜接問題曾進(jìn)行過詳細(xì)梳理，但由于涉及面廣，細(xì)節(jié)過于復(fù)雜，最終這些內(nèi)容未能寫入最終版。

在談到市場(chǎng)準(zhǔn)入的問題時(shí)，我們的目標(biāo)是鼓勵(lì)多元化投資。在這一過程中，我們期望能出現(xiàn)更多寬松且規(guī)范的準(zhǔn)入政策。比如說，現(xiàn)在在光伏行業(yè)中，我們有備案制度，但在實(shí)踐中，出現(xiàn)了許多問題。比如所謂的“路條”問題，這些問題對(duì)于從事實(shí)踐的人來說并不陌生，但當(dāng)它們被提煉到法律條文中時(shí)，如何規(guī)制這些實(shí)際問題就變得非常復(fù)雜。

第二個(gè)問題涉及管理體制。2006-2008年，很多人對(duì)通過法律來解決管理體制問題寄予厚望。但后來發(fā)現(xiàn)，這樣的期待并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榉蔁o法解決體制問題。逐漸地，關(guān)于體制的問題就被放棄了，法律的表述也變得越來越簡(jiǎn)化。最終，這些內(nèi)容被寫得非?；A(chǔ)和常規(guī)，避免提出過于具體和具有爭(zhēng)議性的內(nèi)容，這也是一種立法的技巧。比如，關(guān)于能源主管部門的界定，目前的法律表述比較寬泛，不會(huì)過多糾結(jié)于具體是哪些部門來管理。更細(xì)節(jié)的內(nèi)容，可能需要依賴現(xiàn)行的體制方案來進(jìn)一步解釋。

第三，法律中原本可能涉及的一些內(nèi)容，如財(cái)稅問題、進(jìn)出口問題、行業(yè)協(xié)會(huì)的作用等，目前都沒有在《能源法》中體現(xiàn)。這主要時(shí)因?yàn)榱⒎ㄟ^程中考慮到的因素太多，相關(guān)領(lǐng)域的共識(shí)尚未達(dá)成。尤其是財(cái)稅問題，盡管在其他法律中有所涉及，但在《能源法》中卻沒有明確寫入。同樣，進(jìn)出口、國(guó)際貿(mào)易等問題也未被詳細(xì)規(guī)定。

楊雷：這部法律的核心目標(biāo)之一是達(dá)成共識(shí)，借助法律的框架進(jìn)行體制和機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)能源領(lǐng)域的發(fā)展。在這個(gè)過程中，雖然有很多敏感和爭(zhēng)議性問題，但最終法律必須站在一個(gè)平衡的立場(chǎng)，避免過于偏向某一方面，它需要綜合考慮各方利益。隨著全國(guó)人大審議進(jìn)程的推進(jìn)，法律條文也加入了許多之前因敏感性未涉及的議題。

我們可以看到，《能源法》突出了低碳轉(zhuǎn)型的方向，尤其在氫能、新型電力系統(tǒng)等方面的強(qiáng)調(diào)，這無疑是很有意義的。這些新增內(nèi)容不僅順應(yīng)了全球能源轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)，也反映了中國(guó)在推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型方面的決心和行動(dòng)力。這種轉(zhuǎn)型不僅是在傳統(tǒng)的能源安全上有所體現(xiàn)，更加注重能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，逐步實(shí)現(xiàn)化石能源的替代，強(qiáng)調(diào)新能源的作用。

此外，《能源法》對(duì)市場(chǎng)建設(shè)、體制機(jī)制、科技創(chuàng)新等方面的推進(jìn)，也明確表明了推動(dòng)雙碳目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展的決心。在這些細(xì)節(jié)上，我們能感受到中國(guó)在能源領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型正在朝著更綠色、更高效的方向邁進(jìn)。

界面新聞：為什么《能源法》中大量責(zé)任主體都是國(guó)家或者能源主管部門，而沒有明確究竟是哪些部門負(fù)責(zé)？

楊雷：過去一二十年間，國(guó)內(nèi)經(jīng)歷了多次的機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了“三定”方案，對(duì)各個(gè)部門的職能進(jìn)行了明確劃分。

以環(huán)境監(jiān)管為例，能源企業(yè)必須遵守環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)，這在《環(huán)境保護(hù)法》中已有規(guī)定。此外，法律的第七章專門涉及監(jiān)督管理問題，其中明確了能源監(jiān)管部門的職能。例如，電網(wǎng)的公平公正開放問題，能源的進(jìn)出口等，這些領(lǐng)域有專門的部門負(fù)責(zé)，比如商務(wù)部門、海關(guān)以及財(cái)政部門，財(cái)政中會(huì)涉及到會(huì)計(jì)報(bào)表是否符合規(guī)定等。

所以，雖然《能源法》并沒有細(xì)化每個(gè)部門的具體職能，但這些職能和責(zé)任的劃分實(shí)際上是有的，并不是缺失。隨著新的政策和部門職能的變動(dòng)，有些職責(zé)會(huì)通過“三定”方案、部門規(guī)章等方式來不斷明確。

另外，關(guān)于新的監(jiān)管領(lǐng)域，比如氫能的監(jiān)管問題，過去是通過危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管進(jìn)行，但未來可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉幢O(jiān)管。這類變化隨著時(shí)代發(fā)展會(huì)逐步明確，不會(huì)影響現(xiàn)有法律框架。

《能源法》并不需要過于死板地規(guī)定每一個(gè)細(xì)節(jié)，因?yàn)樾碌臉I(yè)態(tài)和新的情況會(huì)不斷出現(xiàn)。在這些情況下，國(guó)家和國(guó)務(wù)院將根據(jù)實(shí)際情況對(duì)監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，而這也符合《能源法》本身的靈活性。

界面新聞：在市場(chǎng)化改革方面，《能源法》規(guī)定，依法實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的能源價(jià)格，定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍以中央和地方的定價(jià)目錄為依據(jù)。2020年征求意見稿提出“能源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)主要由市場(chǎng)形成價(jià)格”，為什么有這種轉(zhuǎn)變？

楊雷：從整體看，這一條文明確了國(guó)家在推動(dòng)建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的定價(jià)機(jī)制時(shí)，主要是依靠市場(chǎng)來決定價(jià)格。這個(gè)定位的核心仍是市場(chǎng)定價(jià)，在特定情況下，政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)仍然適用。

為什么又提到政府定價(jià)？實(shí)際上，法律并沒有禁止政府定價(jià)，政府定價(jià)必須得到授權(quán)才能實(shí)施，這個(gè)條款就是賦予了政府在特定條件下定價(jià)的權(quán)力，并且這個(gè)權(quán)力是有明確要求和約束的。例如，某些公共設(shè)施或壟斷環(huán)節(jié)的定價(jià)就依然需要政府來進(jìn)行調(diào)控，比如輸配電價(jià)等。大家普遍沒有異議，因?yàn)檫@些領(lǐng)域的價(jià)格對(duì)市場(chǎng)而言有一定的特殊性，政府定價(jià)在這些環(huán)節(jié)仍然是合理的。

總的來說，市場(chǎng)定價(jià)是我們追求的理想狀態(tài)，但政府定價(jià)依然是必要的，比如自然壟斷的環(huán)節(jié)。這并不代表市場(chǎng)化改革的倒退，實(shí)際上，我們?cè)谕七M(jìn)市場(chǎng)化改革方面一直在不斷努力。例如，國(guó)家油氣管網(wǎng)的建設(shè)，雖然經(jīng)歷了很多挑戰(zhàn)，但它在推動(dòng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化價(jià)格形成方面已經(jīng)取得了進(jìn)展。電力改革也在持續(xù)推進(jìn)，相關(guān)的政策文件也在不斷完善。

因此，這一條并沒有走回頭路，而是為了確保市場(chǎng)化改革能夠穩(wěn)步推進(jìn)，同時(shí)在某些特殊情況下，政府仍然能夠發(fā)揮調(diào)控作用，確保能源市場(chǎng)的正常運(yùn)作，而這樣的授權(quán)會(huì)有更加規(guī)范、嚴(yán)格的要求。

陳興華：以前的法律條文中對(duì)價(jià)格的規(guī)定更為明確，強(qiáng)調(diào)了有市場(chǎng)定價(jià)的環(huán)節(jié)就直接由市場(chǎng)決定價(jià)格。但在新的《能源法》中，雖然表述上做了調(diào)整，變成了一個(gè)原則性的規(guī)定，但實(shí)際內(nèi)容并沒有變化。

中國(guó)價(jià)格體系是根據(jù)《價(jià)格法》來規(guī)定的，涉及到的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格分為三種類型：完全市場(chǎng)定價(jià)、政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)。關(guān)鍵點(diǎn)在于“目錄”，也就是說，只有列入目錄的價(jià)格才會(huì)采取政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。如果某一價(jià)格不在目錄中，那么它就會(huì)遵循市場(chǎng)價(jià)格。

能源不同于一般商品，它具有外部性。能源不僅僅是一個(gè)商品，它涉及到資源和環(huán)境的成本，所以價(jià)格的制定問題比較復(fù)雜。一方面，我們需要還原能源的商品屬性，另一方面，又要考慮到資源和環(huán)境成本。盡管價(jià)格制定的問題比較復(fù)雜，但我們市場(chǎng)化改革的目標(biāo)并沒有改變，仍在朝著這一方向前進(jìn)。

界面新聞：《能源法》會(huì)不會(huì)推動(dòng)電力體制改革？如何看待該法對(duì)于電力系統(tǒng)發(fā)展整體的作用？

楊雷：《能源法》將有助于推動(dòng)電力體制改革。目前形勢(shì)發(fā)生了變化，過去的改革往往是在“切蛋糕”的基礎(chǔ)上進(jìn)行，比如分配資源、利益的分配，而現(xiàn)在面臨的更多是如何做大蛋糕的問題。以新能源為例，風(fēng)能和太陽能的快速增長(zhǎng)已經(jīng)使我們不得不考慮如何應(yīng)對(duì)這些新的挑戰(zhàn)。

過去傳統(tǒng)的方式可能無法支持這么快速增長(zhǎng)的風(fēng)光發(fā)電，因?yàn)楝F(xiàn)有的電力系統(tǒng)無法完全滿足這種波動(dòng)性和大規(guī)模的電力輸送需求。尤其是風(fēng)光發(fā)電在不同的場(chǎng)景下有不同的適應(yīng)性，有些地方適合大規(guī)模遠(yuǎn)距離輸送，有些則適合就近利用。

《能源法》強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，特別是智能化改造和智能微電網(wǎng)的建設(shè)，以提高可再生能源的消納能力，這就涉及到了體制改革的部分。舉個(gè)例子，微電網(wǎng)的建設(shè)就要求有“隔墻售電”的問題，即電網(wǎng)之間的隔閡需要打破，才能更好地利用新能源。

此外，現(xiàn)貨市場(chǎng)的開啟、增量配電網(wǎng)的建設(shè)等改革措施，都是在推動(dòng)電力體制的轉(zhuǎn)型。改革不單單是自上而下的決策，還需要從基層進(jìn)行試點(diǎn)探索。比如在一些園區(qū)、小城市或農(nóng)村，進(jìn)行一些改革實(shí)驗(yàn)，找到適合的能源發(fā)展路徑。

新能源的發(fā)展帶來了很多新動(dòng)力，但這也意味著我們需要在體制機(jī)制上進(jìn)行大量的調(diào)整。盡管面臨很多挑戰(zhàn)，但我們也看到了希望和鼓舞，尤其是那些與分布式能源等創(chuàng)新體制相關(guān)的實(shí)踐，我非常期待這些創(chuàng)新能夠得到更多的推動(dòng)。

界面新聞：針對(duì)《能源法》的實(shí)施和未來修訂，您認(rèn)為在法律框架下，哪些領(lǐng)域的研究和政策制定還需要進(jìn)一步加強(qiáng)？

陳興華：出臺(tái)的《能源法》已經(jīng)明確了基本的法律框架和原則，短期內(nèi)進(jìn)行修訂的可能性較小，更多的工作將集中在如何落實(shí)法律中的具體條文以及配套的法律法規(guī)上。

首從宏觀層面來看，國(guó)家能源局作為能源行業(yè)的主管部門，面臨著一個(gè)龐大的任務(wù)，那就是如何將《能源法》中的原則性規(guī)定落實(shí)到具體的政策和實(shí)踐中。具體來說，首先需要對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行全面梳理，確保與《能源法》的條文相符，比如要進(jìn)一步細(xì)化政策，并推出配套的工作計(jì)劃，這些計(jì)劃將從短期、中期到長(zhǎng)期進(jìn)行分階段實(shí)施。

其次，各個(gè)行業(yè)也需要結(jié)合《能源法》的精神進(jìn)行自下而上的推動(dòng)。不同的行業(yè)在落實(shí)《能源法》時(shí)，面臨的具體問題各不相同。例如，氫能作為新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在《能源法》中得到了提及，法律為其發(fā)展提供了一個(gè)初步框架，但如何進(jìn)一步落實(shí)氫能產(chǎn)業(yè)的相關(guān)管理，還需要制定更加細(xì)化的政策。

《能源法》在推動(dòng)新能源發(fā)展的同時(shí)，也明確表示了國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)傳統(tǒng)化石燃料替代的研究和發(fā)展，這為新型燃料的未來發(fā)展提供了法律支持。然而，國(guó)家目前對(duì)這一領(lǐng)域的關(guān)注程度和電力、可再生能源的支持相比，可能還不夠強(qiáng)勢(shì)，因此這一領(lǐng)域的推動(dòng)更多依賴行業(yè)內(nèi)部的努力。

從法學(xué)的角度來看，能源法學(xué)的研究空間仍然非常廣泛。具體來說，首先是如何構(gòu)建能源法中的權(quán)利與義務(wù)體系，這是一個(gè)理論性較強(qiáng)的問題。

例如，在能源法的實(shí)施過程中，行業(yè)主管部門的監(jiān)管職能和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的職能如何協(xié)調(diào)，如何在事前、事中和事后形成有效的監(jiān)管機(jī)制，這些問題都需要深入的理論支持。特別是在監(jiān)管方面，行業(yè)主管部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門在反壟斷、市場(chǎng)秩序和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的分工需要更加明確。市場(chǎng)監(jiān)管部門的主要職能是確保市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，而行業(yè)主管部門的職能則是推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展，這兩者的職能雖有交叉，但其核心目標(biāo)和方法卻有所不同。

《能源法》在能源產(chǎn)業(yè)中的反壟斷問題，涉及到如何平衡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和行業(yè)發(fā)展的關(guān)系。反壟斷的監(jiān)管不僅是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的任務(wù)，也需要行業(yè)主管部門的支持和配合。因此，如何將兩者的職責(zé)合理分配，并實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同，也成為了一個(gè)重要的研究課題。

楊雷：《能源法》的出臺(tái)標(biāo)志著一個(gè)新的起點(diǎn)，幾乎每一個(gè)條款都讓我感受到后續(xù)任務(wù)的巨大挑戰(zhàn)和落實(shí)的復(fù)雜性。

未來的工作不僅僅是繼續(xù)推動(dòng)現(xiàn)有政策，更要根據(jù)實(shí)際發(fā)展對(duì)法律框架進(jìn)行細(xì)化和完善。比如，可再生能源消納保障機(jī)制怎么完善，可再生能源比重究竟是多少，分布式能源的市場(chǎng)地位如何確立，政策支持如何形成，這些都還沒有完全明確。再比如，自然壟斷環(huán)節(jié)，需要明確哪些環(huán)節(jié)實(shí)行獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，是否意味著產(chǎn)權(quán)或運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立性，都是法律實(shí)踐中亟待厘清的問題。

無論是政策、市場(chǎng)機(jī)制，還是行業(yè)監(jiān)管，都需要在“確保能源安全”的前提下，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，保證能源的高質(zhì)量發(fā)展。因?yàn)楝F(xiàn)在能源已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力，能源法的目標(biāo)正是要為推動(dòng)這一轉(zhuǎn)型提供一個(gè)公平、可持續(xù)的環(huán)境，并確保能源產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

這不僅僅是為了滿足當(dāng)前的需求，更是為了長(zhǎng)期的綠色、低碳發(fā)展目標(biāo)。因此，能源法不僅要對(duì)傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，也需要為新興能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供法律保障和政策支持。