界面新聞?dòng)浾?| 張倩楠

界面新聞編輯 | 崔宇

編者按：2024年9月召開的中央政治局會(huì)議提出，要幫助企業(yè)渡過難關(guān)，進(jìn)一步規(guī)范涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為；要出臺(tái)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。繼2023年民企大調(diào)研之后，界面新聞和界面智庫(kù)2024年10月起再次開展年度民營(yíng)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研，以了解民營(yíng)企業(yè)最新發(fā)展動(dòng)態(tài)以及政策和法律訴求，助力民企渡過難關(guān)。

當(dāng)前，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨一些問題和挑戰(zhàn)。“小過重罰”“以罰代管”“遠(yuǎn)洋捕撈”等趨利性執(zhí)法問題時(shí)有發(fā)生；因違法查扣凍（查封、扣押和凍結(jié)）造成個(gè)人、家庭或企業(yè)陷入困境的案例亦不鮮見。此外，民營(yíng)企業(yè)內(nèi)部“蛀蟲”侵蝕企業(yè)財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)重影響民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展的問題日益增多，內(nèi)部腐敗犯罪立案難、查辦難、預(yù)防難等問題突出，成為許多企業(yè)家反映的焦點(diǎn)。

為了營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境，2024年2月至12月，最高人民檢察院組織開展了“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)。為進(jìn)一步規(guī)范涉企行政執(zhí)法，中央高層和相關(guān)部委下半年以來更是密集發(fā)聲。9月26日，中共中央政治局會(huì)議指出，要幫助企業(yè)渡過難關(guān)，進(jìn)一步規(guī)范涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為。10月8日，國(guó)家發(fā)改委主任鄭柵潔連用多個(gè)“不能”來表示對(duì)涉企執(zhí)法的要求：更多采取包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法方式，不能違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法，不能亂罰款、亂檢查、亂查封。

12月11日至12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，這是近年來中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次對(duì)規(guī)范涉企執(zhí)法作出明確部署。23日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議通過《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見》。會(huì)議指出，要把規(guī)范行政檢查作為明年規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的重要內(nèi)容。

“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)開展以來，打擊了各類侵犯企業(yè)權(quán)益的違法犯罪行為，并有效糾正了諸多審判和執(zhí)行環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為。據(jù)最高檢8月披露的數(shù)據(jù)，上半年起訴破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪6.2萬人，同比上升36.5%。起訴民營(yíng)企業(yè)關(guān)鍵崗位人員職務(wù)侵占、挪用資金、受賄等利用職務(wù)便利實(shí)施的涉企犯罪5827人，同比上升41.1%。為護(hù)航新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)起訴侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪8894人，同比上升45.5%；辦理知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事行政訴訟監(jiān)督案件1837件，同比上升74%；辦理知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域公益訴訟480件。

在開展專項(xiàng)行動(dòng)的過程中，最高檢對(duì)收集到的各類可能涉及趨利性執(zhí)法司法的1300余條線索逐條分析研判，將核查篩選出的24件重點(diǎn)案件，分三批交相關(guān)省級(jí)院辦理。對(duì)跟蹤審查中發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重問題的5件交辦案件，最高檢還派出工作組分赴江西、云南、甘肅、內(nèi)蒙古等地現(xiàn)場(chǎng)閱卷、督導(dǎo)辦理。

為推動(dòng)“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)深入開展，今年4月，最高檢還編寫并發(fā)布了10個(gè)《民事檢察促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大典型案例》。7月，最高檢發(fā)布了7個(gè)“檢察護(hù)企”行政檢察典型案例。如湖南檢察機(jī)關(guān)針對(duì)法院違法凍結(jié)涉案企業(yè)財(cái)產(chǎn)2.8億余元的訴訟執(zhí)行行為，監(jiān)督法院解除被凍結(jié)賬戶，及時(shí)保護(hù)企業(yè)權(quán)益；山東省青島市檢察機(jī)關(guān)通過提請(qǐng)抗訴促行政機(jī)關(guān)自行糾正錯(cuò)誤適用“三同時(shí)”規(guī)定的處罰，并與法院規(guī)范涉企罰則適用。

“‘檢察護(hù)企’民事檢察典型案例和行政檢察典型案例有一個(gè)共同特征，即關(guān)注涉民營(yíng)企業(yè)權(quán)力的妥當(dāng)適用。” 武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)犯罪研究所所長(zhǎng)、法學(xué)院副教授陳金林向界面新聞介紹，民事檢察典型案例關(guān)注的核心問題是涉民營(yíng)企業(yè)司法權(quán)的適用問題，包括對(duì)判決裁定執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)保全措施過程中的不合理權(quán)力適用進(jìn)行糾正，對(duì)市場(chǎng)主體借用司法權(quán)的行為（如虛假訴訟）作出回應(yīng)。行政檢察關(guān)注的核心問題是涉民營(yíng)企業(yè)的行政權(quán)的適用，包括行政權(quán)的濫用和行政管理職責(zé)的缺位。

據(jù)陳金林介紹，當(dāng)前，理論界通常將民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)面臨的侵犯分為兩大類：一是橫向侵權(quán)，即與民營(yíng)企業(yè)具有同等法律地位的其他主體對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的侵犯；一類是縱向侵權(quán)，即因權(quán)力適用失當(dāng)導(dǎo)致的對(duì)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的侵犯。有關(guān)民營(yíng)企業(yè)的研究顯示，與橫向侵權(quán)相比，縱向侵權(quán)是對(duì)民營(yíng)企業(yè)更嚴(yán)重的侵犯形式。最高檢將“檢察護(hù)企”的重心放在涉公權(quán)力的民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)侵犯之上，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

“‘護(hù)企’的關(guān)鍵在于規(guī)制與民營(yíng)企業(yè)相關(guān)的公權(quán)力?！?陳金林說，這兩批指導(dǎo)性案例，對(duì)涉民營(yíng)企業(yè)民事裁判、行政執(zhí)法過程中典型的權(quán)力非妥當(dāng)適用進(jìn)行了糾正，有助于促使司法權(quán)和行政權(quán)的行使主體更審慎地適用涉民營(yíng)企業(yè)的權(quán)力，既防止過度介入，又防止介入不足。

“對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，最重要的是產(chǎn)權(quán)保護(hù)。‘檢察護(hù)企’也應(yīng)以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心，并針對(duì)性地采取措施。” 陳金林說。此外，對(duì)于防止權(quán)力濫用，他認(rèn)為，應(yīng)有效利用濫用職權(quán)罪的規(guī)定、國(guó)家賠償和個(gè)人追償?shù)慕M合拳，讓涉民企的權(quán)力濫用者付出具有足夠痛感的代價(jià)。

陳金林認(rèn)為，對(duì)橫向侵權(quán)，即來自其他平等市場(chǎng)主體的侵犯，“檢察護(hù)企”的關(guān)鍵是解決民營(yíng)企業(yè)“有求不應(yīng)”的問題，即受害企業(yè)向行政、司法機(jī)關(guān)求助卻難以得到有效救濟(jì)的問題。對(duì)這種情況，也需要用好玩忽職守罪、國(guó)家賠償和個(gè)人追償?shù)慕M合拳，防止公權(quán)力在民營(yíng)企業(yè)求援時(shí)缺位。

“民營(yíng)企業(yè)處境的根本性改善，最終要靠制度?！?陳金林表示，期待“檢察護(hù)企”在解決個(gè)案和具體問題的同時(shí)，系統(tǒng)性地分析民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的制度困境，由此形成制度改善建議，將其形成立法議案，以其在更大范圍內(nèi)促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。

法律監(jiān)督實(shí)踐中目前還面臨哪些難題？正如?2024年最高人民檢察院工作報(bào)告所指出的，“法律監(jiān)督職責(zé)履行存在薄弱環(huán)節(jié)，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不力的問題仍然存在，行政檢察、民事檢察仍是短板弱項(xiàng)”。

據(jù)最高檢數(shù)據(jù)，2019年以來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)審結(jié)的行政生效裁判監(jiān)督案件中，年均提出抗訴和再審檢察建議僅500件左右，占比不足3%。有些省級(jí)、市級(jí)檢察院長(zhǎng)期未提出1件抗訴或再審檢察建議。行政檢察工作成效與一些地方大量存在的行政爭(zhēng)議、行政申訴得不到有效解決形成很大反差。

“行政檢察涉及眾多行政領(lǐng)域，離不開審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的理解支持。在日常工作中，三者處于互相配合的狀態(tài)，而在法律監(jiān)督職責(zé)履行時(shí)，則可能產(chǎn)生尖銳的對(duì)立?！北本煼洞髮W(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授、中國(guó)犯罪學(xué)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)趙軍告訴界面新聞。

經(jīng)濟(jì)犯罪案件的受立案工作是公權(quán)力機(jī)關(guān)介入經(jīng)濟(jì)犯罪治理的入口。趙軍介紹，“立案難”涉及到公安機(jī)關(guān)查處經(jīng)濟(jì)犯罪案件的動(dòng)力以及立案機(jī)制。為了防止公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛，公安機(jī)關(guān)在案件受理后、立案前要進(jìn)行案前調(diào)查，通過準(zhǔn)確界定民事糾紛、行政違法與刑事犯罪的界限，可以將非刑事案件排除在刑事訴訟程序之外，避免刑事程序的不當(dāng)啟動(dòng)。

趙軍介紹，在實(shí)踐中，出于對(duì)辦案質(zhì)量考核指標(biāo)的考慮，公安機(jī)關(guān)通常會(huì)要求被害企業(yè)在報(bào)案材料中提交一些基本證據(jù)，然而企業(yè)并不具有偵查權(quán)，收集證據(jù)的難度較大，這一要求在客觀上提高了立案標(biāo)準(zhǔn)。此外，為了避免錯(cuò)查引起糾紛、上訪，辦案人員為了避免被追責(zé)，就會(huì)出現(xiàn)“能不立案，就不立案”的傾向。

陳金林指出，對(duì)立案難、查辦難等問題，需強(qiáng)化共權(quán)力掌控者的答責(zé)機(jī)制。如果確應(yīng)立案而不立案，該進(jìn)行查辦而不進(jìn)行查辦，給民營(yíng)企業(yè)造成損失的，可啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制。

“立案難、查辦難、預(yù)防難是一個(gè)系統(tǒng)性問題，目前的主要抓手就是檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督?！?趙軍表示，“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)于執(zhí)法司法觀念的塑造起到了積極作用。此外，要加快完善檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、法院、司法行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰依法銜接。

對(duì)于行政檢察協(xié)作機(jī)制，11月5日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)應(yīng)勇在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上介紹 ，實(shí)踐中部分檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)方面協(xié)調(diào)銜接不夠。檢察監(jiān)督與執(zhí)行信息共享平臺(tái)不完善，檢察機(jī)關(guān)難以及時(shí)掌握行政案件執(zhí)行情況。與行政機(jī)關(guān)之間案件移送、證據(jù)移交、案件處理信息通報(bào)機(jī)制不夠健全，行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度不夠完善，行政爭(zhēng)議協(xié)同化解等工作機(jī)制有待健全。執(zhí)法司法數(shù)據(jù)信息尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，數(shù)字賦能效應(yīng)還未有效發(fā)揮。

“法治是發(fā)展的重要保障，是最好的營(yíng)商環(huán)境?！?趙軍表示，民營(yíng)企業(yè)并不需要檢察機(jī)關(guān)提供法定職權(quán)之外的“額外服務(wù)”，而是希望在遇到法律問題時(shí)能夠得到及時(shí)、公正的法律監(jiān)督和支持?！皺z察護(hù)企”的本質(zhì)在于歸回檢察機(jī)關(guān)最核心的職能，也就是法律監(jiān)督這一憲法賦予的根本職責(zé)。只有當(dāng)法律得到有效執(zhí)行時(shí)，企業(yè)才能有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

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