近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（下稱“《意見》”）。

據(jù)中誠信國際，《意見》主要有6點(diǎn)值得關(guān)注：投向領(lǐng)域?qū)嵭小柏?fù)面清單”管理，為投向領(lǐng)域拓寬奠定制度基礎(chǔ)，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)提供更多支撐；作資本金范圍擴(kuò)大至22個(gè)，作資本金比例上限提高至30%，助力更好發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用；“自審自發(fā)”試點(diǎn)落地11個(gè)地區(qū)，增強(qiáng)地方自主性及靈活性；優(yōu)化額度分配，堅(jiān)持正向激勵(lì)、向使用效益好的地區(qū)傾斜，提升資金使用效率；專項(xiàng)債早發(fā)行、早使用，促進(jìn)穩(wěn)增長效應(yīng)及時(shí)發(fā)揮；強(qiáng)化全流程管理，更加重視資產(chǎn)管理及償債保障，推動(dòng)“債務(wù)-資產(chǎn)”有效轉(zhuǎn)化。

一般而言，地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目，發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的，政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

實(shí)行“負(fù)面清單”管理擴(kuò)大投向領(lǐng)域

《意見》提到，實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，將完全無收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。

東方金誠研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳對(duì)澎湃新聞分析稱，此舉擴(kuò)大了專項(xiàng)債的投向領(lǐng)域，拓寬了專項(xiàng)債資金可投項(xiàng)目范圍，有利于改善近年專項(xiàng)債發(fā)行使用中存在的“錢等項(xiàng)目”問題，提高專項(xiàng)債發(fā)行使用效率。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國發(fā)展研究院副研究員鐘輝勇對(duì)澎湃新聞表示，“負(fù)面清單”管理可以有效地避免資金流向低效無收益，或者說不符合政策導(dǎo)向的項(xiàng)目。

“‘負(fù)面清單’管理模式下，地方可自行決定專項(xiàng)債項(xiàng)目投向領(lǐng)域，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域?qū)⒂休^大幅度的拓寬，這有助于促進(jìn)專項(xiàng)債項(xiàng)目與當(dāng)?shù)貙?shí)際需求更好匹配，助力提升專項(xiàng)債資金使用效率?！敝姓\信國際研報(bào)指出。

中誠信研報(bào)認(rèn)為，后續(xù)來看，各地應(yīng)以專項(xiàng)債投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理為重要抓手，進(jìn)一步拓寬專項(xiàng)債使用范圍，積極保障重大戰(zhàn)略實(shí)施、更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，并結(jié)合實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整“負(fù)面清單”?！柏?fù)面清單”管理并非一成不變，后續(xù)發(fā)改委和財(cái)政部將加強(qiáng)政策實(shí)施評(píng)估，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整專項(xiàng)債投向“負(fù)面清單”，更好與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相匹配。

提升專項(xiàng)債作資本金比例，將撬動(dòng)更多社會(huì)資本

《意見》強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍。在專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍方面實(shí)行“正面清單”管理，提高用作項(xiàng)目資本金的比例，以省份為單位，可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的25%提高至30%。

光大銀行金融市場(chǎng)部宏觀分析員周茂華對(duì)澎湃新聞表示，用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債資金規(guī)模提升5個(gè)百分點(diǎn)，也就是用于區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目資金支持和保障力度明顯加大；同時(shí)，這些專項(xiàng)債資金用作資本金產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，將撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)更多項(xiàng)目加快落地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

鐘輝勇認(rèn)為，目前部分地方政府面對(duì)項(xiàng)目資金不足導(dǎo)致的融資難題，無法推動(dòng)一些重大項(xiàng)目落地。提升專項(xiàng)債作為本金的比例，可以使地方政府在推進(jìn)部分重大項(xiàng)目時(shí)更具靈活性，并撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入。同時(shí)，在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力時(shí)，調(diào)整資本金比例可以更好地進(jìn)行穩(wěn)定有效的投資。

馮琳指出，《意見》擴(kuò)大了專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的范圍，將新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施安全性、智能化改造，以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等納入專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍，有利于改善此前由于項(xiàng)目收益前景不佳導(dǎo)致專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的實(shí)際比例偏低的問題。同時(shí)，《意見》提出，以省份為單位，將專項(xiàng)債項(xiàng)目用作資本金上限比例從25%提高至30%，有利于更大程度上發(fā)揮專項(xiàng)債撬動(dòng)項(xiàng)目投資的作用，提高財(cái)政資金使用效益。

“進(jìn)一步將專項(xiàng)債可用作資本金的范圍擴(kuò)大至22個(gè)，同時(shí)將作資本金比例的上限提升至30%，有利于提升政府投資撬動(dòng)效應(yīng)，發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本的作用。同時(shí)，在財(cái)政承壓的背景下，也有助于減輕財(cái)政資金作專項(xiàng)債配套融資的壓力?！敝姓\信研報(bào)表示。

正向激勵(lì)提高資金使用效益

《意見》提到，額度分配管理堅(jiān)持正向激勵(lì)原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務(wù)院確定的重大戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況、管理水平，以及地方項(xiàng)目資金需求等情況合理分配，確保向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項(xiàng)債券規(guī)模與地方財(cái)力、項(xiàng)目收益平衡能力的匹配度。

周茂華指出，提出專項(xiàng)債資金正向激勵(lì)作用，主要是就是優(yōu)化財(cái)政資源優(yōu)化配置，提升專項(xiàng)債資金的使用效率，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

“提出‘正向激勵(lì)原則’，使專項(xiàng)債額度分配向經(jīng)濟(jì)大省傾斜，目的是要使地方獲得的專項(xiàng)債額度與地方財(cái)力、項(xiàng)目收益平衡能力向匹配，確?！娩撚迷诘度猩稀?，這有利于提升專項(xiàng)債發(fā)行使用效率，提高資金使用效益?！瘪T琳表示。

鐘輝勇表示，“正向激勵(lì)原則”主要是為了引導(dǎo)政府基金更加科學(xué)合理、高效地使用專項(xiàng)債資金，通過專項(xiàng)債資金的使用推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)保障財(cái)政安全。

中誠信國際研報(bào)認(rèn)為，當(dāng)前債務(wù)限額分配存在一定錯(cuò)配，各地債務(wù)限額的使用比例差異較大。堅(jiān)持正向激勵(lì)原則，有利于專項(xiàng)債資金更好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求相匹配，減少資金挪用、閑置等情形的出現(xiàn)，推動(dòng)發(fā)揮資金實(shí)際效益。后續(xù)來看，需更加關(guān)注有限財(cái)力下地方債務(wù)限額尤其是專項(xiàng)債的合理分配及使用效率。

開展“自審自發(fā)”試點(diǎn)提升發(fā)行使用效率

《意見》提到，開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)。下放專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核權(quán)限，選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份以及承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，支持經(jīng)濟(jì)大省發(fā)揮挑大梁作用。對(duì)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外的省份，完善項(xiàng)目審核“綠色通道”機(jī)制。同時(shí)，對(duì)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”機(jī)制。

地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)名單包括北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建?。ê瑥B門市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省，以及承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略地區(qū)的河北雄安新區(qū)。

馮琳表示，《意見》提出開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)包括10個(gè)省市和雄安新區(qū)。在試點(diǎn)地區(qū)以外的地區(qū)，完善項(xiàng)目審核“綠色通道”機(jī)制，對(duì)于需要續(xù)發(fā)專項(xiàng)債的在建項(xiàng)目，無需重新申報(bào)；“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”的項(xiàng)目申報(bào)審核機(jī)制，改變了以往在年底集中申報(bào)下一年項(xiàng)目的慣例。上述優(yōu)化措施將大大提高專項(xiàng)債項(xiàng)目的申報(bào)和審核效率，同時(shí)“自審自發(fā)”也有利于試點(diǎn)省份自主靈活安排專項(xiàng)債資金使用，這利好專項(xiàng)債發(fā)行和使用效率提升，將帶動(dòng)專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏加快。預(yù)計(jì)2025年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏將較2024年明顯前置。

鐘輝勇認(rèn)為，下放專項(xiàng)債審批權(quán)有利于提高地方政府自主權(quán)，加快專項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏。同時(shí)，地方政府更了解本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和項(xiàng)目情況，下放審批權(quán)使地方政府得以更靈活地制定項(xiàng)目清單，優(yōu)化債務(wù)資金配置。

中誠信國際研報(bào)指出，開展專項(xiàng)債項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，有助于提升發(fā)行使用效率，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)清晰的地方債務(wù)管理體系。比如，專項(xiàng)債項(xiàng)目審核權(quán)下放至省級(jí)政府有利于降低信息不對(duì)稱，一定程度上增強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的實(shí)際匹配程度，有望助力專項(xiàng)債資金使用效率提升，同時(shí)有助于建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一且清晰的地方債務(wù)管理體系，提高地方自主性，充分激發(fā)地方積極性與活力。此外，伴隨專項(xiàng)債項(xiàng)目審核下放，專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)流程有望提速，地方政府可結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要靈活調(diào)整專項(xiàng)債發(fā)行使用節(jié)奏，及時(shí)發(fā)揮專項(xiàng)債穩(wěn)增長效應(yīng)。

中誠信國際研報(bào)同時(shí)表示，專項(xiàng)債項(xiàng)目審核權(quán)下放并不意味著放松審核。后續(xù)來看，可有序拓寬專項(xiàng)債項(xiàng)目審核自主權(quán)下放試點(diǎn)范圍，還可研究地方債發(fā)行主體下沉的可行性。

加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力

《意見》提到，加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用，其中包括加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度，加快專項(xiàng)債券資金使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金使用監(jiān)管。

“‘加快發(fā)行進(jìn)度、使用進(jìn)度和建設(shè)進(jìn)度’意在推動(dòng)專項(xiàng)債‘早發(fā)行、早使用’，盡快形成實(shí)物工作量，切實(shí)發(fā)揮出專項(xiàng)債帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資的政策效果，更好助力穩(wěn)增長。”馮琳表示。

周茂華表示，目前，我國經(jīng)濟(jì)面臨內(nèi)外環(huán)境較為復(fù)雜，國內(nèi)實(shí)施積極財(cái)政政策，加快專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度與使用，進(jìn)口形成實(shí)物工作量，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，滿足重點(diǎn)新興領(lǐng)域項(xiàng)目融資需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

鐘輝勇表示，加快專項(xiàng)債券的發(fā)行進(jìn)度、資金使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，主要是為了快速完成從債券發(fā)行到項(xiàng)目落地的過程，及時(shí)推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)，提高專項(xiàng)債資金使用效率，避免資金滯留。

中誠信國際研報(bào)認(rèn)為，今年以來，受宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整、土地財(cái)政持續(xù)下滑、“以收定支”基調(diào)以及地方活力受約束等影響，財(cái)政支出節(jié)奏及地方債發(fā)行使用節(jié)奏相對(duì)偏慢，市場(chǎng)對(duì)積極財(cái)政政策的感受相對(duì)有限。強(qiáng)調(diào)“加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度” “加快專項(xiàng)債券資金使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度”，后續(xù)專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度有望加快。一方面，明年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏或?qū)⑶爸?。另一方面，專?xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度加快將成為常態(tài)化、制度性、長期性要求。

強(qiáng)化全流程管理，不斷完善償債保障機(jī)制

《意見》指出，要強(qiáng)化專項(xiàng)債券全流程管理，加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理，建立專項(xiàng)債券償債備付金制度。

馮琳表示，《意見》明確兩個(gè)重點(diǎn)：一是針對(duì)一些地方出現(xiàn)的專項(xiàng)債項(xiàng)目資產(chǎn)管理的問題，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理，防范以項(xiàng)目資產(chǎn)抵押融資新增隱債和國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府負(fù)債和資產(chǎn)保持平衡。二是完善專項(xiàng)債券償還機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地方建立專項(xiàng)債券償債備付金制度。這有利于強(qiáng)化專項(xiàng)債償債保障，確保專項(xiàng)債還本付息，也有利于加強(qiáng)項(xiàng)目收益上繳力度，防止項(xiàng)目收益“跑冒滴漏”。

鐘輝勇表示，強(qiáng)化專項(xiàng)債全流程管理，主要體現(xiàn)在通過全流程監(jiān)控提高資金使用效率，同時(shí)保障債務(wù)的可持續(xù)性，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加快項(xiàng)目落地，提升資金使用的透明度，從不同角度提高專項(xiàng)債的投資效益。

中誠信國際研報(bào)認(rèn)為，《意見》提出強(qiáng)化專項(xiàng)債券全流程管理，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“提高投資效益”，專項(xiàng)債“借用管還”全流程管理將持續(xù)強(qiáng)化，助力提升“債務(wù)-資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率。具體來看，強(qiáng)化全流程管理需落實(shí)落細(xì)常態(tài)化監(jiān)管舉措，更加注重資產(chǎn)端管理，并不斷完善償債保障機(jī)制。