80%的縣域考核不應(yīng)該只算經(jīng)濟(jì)賬

2024即將收官，新一年的政策取向不僅影響城市發(fā)展預(yù)期，更關(guān)乎城鄉(xiāng)居民日常生計(jì)。站在“十五五”謀篇之際，“城”和“人”的故事將如何續(xù)寫？

根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議最新部署，明年9大重點(diǎn)任務(wù)中，“統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”和“加大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施力度，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力”分別被委以重任。

我們注意到，和往年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求相比，城鄉(xiāng)融合和區(qū)域戰(zhàn)略此番不僅被分開表述，著墨篇幅也更多。清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長尹稚認(rèn)為，二者之所以被放到了更重要的位置上，最根本的原因在于中國追求的現(xiàn)代化，是全體國民共同富裕、城鄉(xiāng)共同繁榮的現(xiàn)代化。

從這個(gè)視角講，縮小城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差距，是我們迫切需要解決的問題?！暗袊芯涔旁捊小戮弰t圓’，”尹稚在接受每日經(jīng)濟(jì)新聞·城市進(jìn)化論專訪時(shí)表示，中國現(xiàn)在面臨的日益復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，恐怕無論下什么樣的“猛藥”，都不會(huì)有立竿見影的效果，所以“這是一個(gè)長期任務(wù)”，“不用把它跟明年掛得那么緊”。

而縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”，這次被中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議兩度點(diǎn)名——不僅要“因地制宜推動(dòng)興業(yè)、強(qiáng)縣、富民一體發(fā)展”，還要“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”。

尹稚在受訪時(shí)提到，縣城發(fā)展首先得有產(chǎn)業(yè)，需要因地制宜找到比較優(yōu)勢。他表示，縣城之所以是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，不是因?yàn)樗休d的人最多、創(chuàng)造的GDP最大，而是因?yàn)椤凹Z食要有人種、邊境要人守、鄉(xiāng)村要人振興、生態(tài)要人守護(hù)”，這幾個(gè)作用是其他地區(qū)無法替代的。

01

進(jìn)城的“人”

讓他們具備現(xiàn)代化的中高端勞動(dòng)技能

城市進(jìn)化論：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一直是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，但到目前為止，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率還有比較大的差距，您認(rèn)為進(jìn)城落戶主要卡在哪里？

尹稚：其實(shí)在一個(gè)現(xiàn)代化社會(huì)里，城鎮(zhèn)化率的指征性會(huì)變得越來越弱。一個(gè)最直白的解釋，就是中國老百姓不一定非要生活在城市才能過上好日子。從我們這幾年的觀察看，城鄉(xiāng)雙棲的人口正在快速增長，很難分清楚一個(gè)人、一個(gè)家庭究竟應(yīng)該算城市人口還是算鄉(xiāng)村人口。

以我的觀點(diǎn)看，城鎮(zhèn)化率這個(gè)指標(biāo)的重要性會(huì)逐漸淡化，不用一直盯著這個(gè)數(shù)據(jù)。因?yàn)檫@個(gè)指標(biāo)來自200年前工業(yè)革命初期，那時(shí)候人們要是不進(jìn)城，就找不著非農(nóng)業(yè)的工作，就享受不到公共服務(wù)。但那個(gè)年代的城鄉(xiāng)差別跟現(xiàn)在肯定不能同日而語。

經(jīng)過這么多年的努力，我們解決了相對(duì)貧困的問題，也在不斷地做公共服務(wù)的均等化，交通、通訊、排水等基礎(chǔ)設(shè)施也不斷通城達(dá)鄉(xiāng)，年輕一代無論在城市生活還是在農(nóng)村生活，感受到的區(qū)別會(huì)越來越小。如果住在農(nóng)村，15分鐘到半個(gè)小時(shí)，他就能找到一個(gè)城市化的地區(qū)就業(yè)、受教育、享受各種更高質(zhì)量的公共服務(wù)。如果住在城里，他也可以在很短的時(shí)空范圍內(nèi)，重回鄉(xiāng)村，享受田園風(fēng)光、享受更好的環(huán)境質(zhì)量。這樣的話，他還在意自己一定是城市戶口還是農(nóng)村戶口嗎？

而且農(nóng)民工不愿意真正“離開”農(nóng)村，不單是土地，還有集體經(jīng)濟(jì)的分配權(quán)益等附加在土地上的利益。城市里的房地產(chǎn)不會(huì)再漲價(jià)了，但是農(nóng)村這部分資產(chǎn)的升值潛力是巨大的。農(nóng)民看好這件事，這種時(shí)候他怎么會(huì)著急換戶口呢？

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城市進(jìn)化論：所以市民化真正的難點(diǎn)是他們進(jìn)城之后如何融入城市生活的問題。

尹稚：是的。一個(gè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力，從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)到最終融入城市社會(huì)，并且具有代際的發(fā)展能力，或者叫“階層躍升能力”，從全球的普遍規(guī)律看，一般要一兩代人才能夠?qū)崿F(xiàn)。不是說今天換了戶口本，他就具備城市居民的消費(fèi)能力了，往往需要?dú)v經(jīng)幾代人，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)一個(gè)陌生社會(huì)的完整融入。

我們城鎮(zhèn)化上半場解決了“進(jìn)得來”的問題，除了極個(gè)別超大城市外，落戶沒人攔著了。但你進(jìn)得來，能住得下嗎？過得好嗎？這些都還沒完全解決。但這也不是一天兩天、幾項(xiàng)政策，就能立竿見影解決的。

實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，這是第一要?jiǎng)?wù)，如果沒有穩(wěn)定的就業(yè)，他就不可能對(duì)未來有任何的期待，你也別指望他真的在這里落戶、真的敢在城里安家。

我們看到，農(nóng)民工這兩年的落戶訴求其實(shí)是持續(xù)下降的。疫情前后大概下降了十個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是他的就業(yè)不穩(wěn)定了。這里面有客觀因素，比如外貿(mào)訂單減少等，但還有一些主觀因素，比如到現(xiàn)在為止，各個(gè)省市執(zhí)行的農(nóng)民工培訓(xùn)教育計(jì)劃，仍然是當(dāng)初出現(xiàn)“農(nóng)民工”那個(gè)時(shí)代定下來的六百多項(xiàng)勞動(dòng)技能。數(shù)量聽著大，其實(shí)都是低技術(shù)含量的勞動(dòng)技能，跟現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求和目標(biāo)是完全不配套的。

城市進(jìn)化論：這個(gè)技能培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)過時(shí)了。

尹稚：現(xiàn)在的建筑行業(yè)，從內(nèi)到外都開始逐步造樓機(jī)化和機(jī)器人化了，如果他只會(huì)砌墻、木工等簡單勞動(dòng)技能，沒有高職這個(gè)級(jí)別的培訓(xùn)，很可能連生產(chǎn)線都看不了，扛個(gè)鋪蓋卷進(jìn)城轉(zhuǎn)一圈還是要回家。

所以我一直呼吁，要大幅度提高和改變所謂的農(nóng)民工勞動(dòng)技能培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，要在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力多的地區(qū)，大力普及中等職業(yè)教育、大力發(fā)展高等職業(yè)教育。讓所謂的農(nóng)民工，也就是未來我們成長起來的年輕一代勞動(dòng)力，具有現(xiàn)代化的中高端勞動(dòng)技能。

02

投入的“錢”

多花在連人帶設(shè)備的軟環(huán)境配套上

城市進(jìn)化論：有人就會(huì)有需求。國家發(fā)改委此前表示，新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力，城鎮(zhèn)化率提高一個(gè)百分點(diǎn)能拉動(dòng)萬億元規(guī)模的新增投資需求。在當(dāng)前環(huán)境下，如何更好發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)內(nèi)需的拉動(dòng)作用？

尹稚：首先需要明確，中國人的衣食住行，所謂的基礎(chǔ)型消費(fèi)，已經(jīng)基本沒什么潛力可挖了。

比如住房，我們以家庭為單位的自有產(chǎn)權(quán)住房數(shù)量是全球最多的，說白了，該買房子的人都買了，剩下的是真買不起房的，那就應(yīng)該提供保租房，在城里搞租售同權(quán)，讓人家安居樂業(yè)?，F(xiàn)在的住房問題反映的是結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，新市民沒有辦法拿到廉價(jià)的住房，農(nóng)民工沒有辦法在城里拿到一個(gè)可以負(fù)擔(dān)的落腳點(diǎn)，這是我們要解決的問題。

再比如家電，絕大部分是耐用消費(fèi)品，不需要三天兩頭地更換，所以這次大家對(duì)家電以舊換新的響應(yīng)，和20年前的家電購買補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼相比，也就沒那么強(qiáng)烈。

所以，這種滿足基本需求的消費(fèi)，除了新能源汽車，基本到頂了。我們下一步真正的消費(fèi)成長空間應(yīng)該是發(fā)展型消費(fèi)，就是跟人類的自身發(fā)能力建設(shè)有關(guān)的消費(fèi)，這里面，教育、醫(yī)療是核心。

目前中國人連續(xù)受教育年限是低于發(fā)達(dá)國家的。而醫(yī)療的問題，無論從醫(yī)療本身的體制變革，還是醫(yī)療過程當(dāng)中，國家、個(gè)人、雇傭者如何建立更合理的分擔(dān)機(jī)制，也都還有很多事情要做。所以老百姓講住房、教育、醫(yī)療是“新三座大山”，一點(diǎn)都不夸張。

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城市進(jìn)化論：這些都需要大量的政府投入。

尹稚：這是肯定的。教育、醫(yī)療帶有很強(qiáng)的公共服務(wù)屬性，不能指望老百姓用市場化的方式去做。下一步要實(shí)實(shí)在在提高老百姓的消費(fèi)能力，為中低收入群體減負(fù)，就得把發(fā)展型消費(fèi)里邊政府應(yīng)該投的東西投夠，依靠政府投入把“新三座大山”搬掉，才能解除大家的后顧之憂，讓他們?cè)谌粘５幕A(chǔ)型消費(fèi)中能更上一層樓。

所以這個(gè)時(shí)候，通過提高政府消費(fèi)的份額，來帶動(dòng)新增投資需求是可以理解的。但不能把這種新增投資需求簡單認(rèn)為是“又要蓋大樓了”。我們必須看到，這個(gè)需求和高質(zhì)量發(fā)展過程當(dāng)中需要的各種軟環(huán)境建設(shè)是密切相關(guān)的，和下一步滿足全體國民物質(zhì)需求以外的精神需求發(fā)展也是有關(guān)的，同時(shí)還跟我們補(bǔ)齊發(fā)展型消費(fèi)短板進(jìn)而刺激基礎(chǔ)型消費(fèi)也密切相關(guān)。

城市進(jìn)化論：這部分錢具體應(yīng)該怎么投呢？

尹稚：公共服務(wù)本身包含了“軟”“硬”兩個(gè)方面，這么多年，我們?cè)谟布系耐度肓Χ仁欠浅４蟮?。舉個(gè)例子，大家可以看一下“每千人擁有的醫(yī)院床位數(shù)”，其實(shí)很多縣城的床位數(shù)是高于超大特大城市的。但縣城缺什么呢？第一，設(shè)備水平不高。這么多年的政府投入，都是建房子、建大樓，而對(duì)這里面的質(zhì)量、內(nèi)涵重視不夠，所以有了大樓、有了床位，還是沒人來就醫(yī)，真要看病，還是往北上廣深跑，因此，接下來的政府投入，就不要再投床位數(shù)了，而要配上好的設(shè)備和好的醫(yī)生。

因此，對(duì)那些愿意去邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的醫(yī)師們，得有激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)該有更多的補(bǔ)貼。同時(shí)除了購買好的設(shè)備，也要更加注意后續(xù)維護(hù)的資金投入，不然出了故障很容易就閑置了。所以，如果說一次性的土木工程建設(shè)是“硬件”投入的話，和它的質(zhì)量提升相關(guān)的，后續(xù)連人帶裝備的所有這些軟環(huán)境的配套也能跟得上。

這個(gè)帶動(dòng)，的確會(huì)產(chǎn)生萬億級(jí)的市場，但這些錢千萬不要都投到土木工程上。我們并不缺大樓，我們?nèi)钡氖谴髱?。?yīng)該多花錢在“人”的身上，花在可持續(xù)運(yùn)維的這些裝備的購置、升級(jí)換代和維護(hù)保養(yǎng)上，這樣才能讓砸下去的這些“土木工程”真正發(fā)揮作用。

03

縣城的產(chǎn)業(yè)

主動(dòng)加入更高能級(jí)城市的產(chǎn)業(yè)圈

城市進(jìn)化論：這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別提了要因地制宜推動(dòng)興業(yè)、強(qiáng)縣、富民一體發(fā)展。您如何理解“一體發(fā)展”？

尹稚：二十屆三中全會(huì)此前明確提出“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，就是強(qiáng)調(diào)三者要綁到一起。

我們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)開始出現(xiàn)從城市向外圍地區(qū)溢出的態(tài)勢，包括產(chǎn)業(yè)鏈里的中下游產(chǎn)業(yè)，和集群化里面的第二、第三圈層的產(chǎn)業(yè)。而溢出的最直接動(dòng)力，就是尋找更低的物業(yè)成本，物業(yè)成本降下來，他的本業(yè)的投入產(chǎn)出比才能提上去。正是這種溢出效應(yīng)，給了縣一級(jí)單元參與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工的大好機(jī)會(huì)。

大家都知道，在一個(gè)縣里，想建一個(gè)獨(dú)立的工業(yè)體系、建龍頭企業(yè)，幾乎是不可能的，它一定是更高層次的鏈主企業(yè)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，或者鏈條上的一個(gè)組成部分。

所以縣城發(fā)展，首先得有產(chǎn)業(yè)，但是這個(gè)產(chǎn)業(yè)大概率不是異想天開“蹦”出來的，它得主動(dòng)加入更高能級(jí)城市的產(chǎn)業(yè)圈，尋找自己的專業(yè)化定位、精細(xì)化分工，根據(jù)自身比較優(yōu)勢來把某種產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)不一定是工業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出好也行，有特定旅游資源也行，但是沒有產(chǎn)業(yè)肯定不行。

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城市進(jìn)化論：所以要因地制宜，找到比較優(yōu)勢。

尹稚：是的。而且縣城是有多種含義的，我們國家的縣級(jí)行政單元1860多個(gè)，只有20%是在城市化地區(qū)，剩下的80%里面，差不多一半在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，一半在生態(tài)保育地區(qū)。這就意味著，80%的縣域考核不應(yīng)該只算經(jīng)濟(jì)賬。

它之所以叫重要載體，不是說它承載的人最多、創(chuàng)造的GDP最大，而是說它有幾個(gè)作用是其他地區(qū)無法替代的，包括糧食要有人種、邊境要人守、鄉(xiāng)村要人振興、生態(tài)要人守護(hù)，這四個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和“縣”有非常大的關(guān)系。

同時(shí)，縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”，是一個(gè)很好的平臺(tái)，科技資源、城市資源下鄉(xiāng)，很難一步到位，直接進(jìn)村，那就需要縣城作為樞紐和中轉(zhuǎn)基地。

就拿回鄉(xiāng)養(yǎng)老來說，之前很多青年老年人（60歲~70歲）嘗試過直接在村里租房子，但他們回去之后很快就發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)醫(yī)療得不到保障。國家發(fā)改委前幾年開始推，每個(gè)縣城要有一個(gè)高等級(jí)醫(yī)院，要有一張救護(hù)網(wǎng)絡(luò)，就是希望先解決這個(gè)問題，至少打了120之后，15分鐘內(nèi)能有救護(hù)車來接。

所以我常說縣城是人生的“驛站”，是一個(gè)非常重要的聯(lián)系城鄉(xiāng)的樞紐，是城鄉(xiāng)資本匯集、資源交換的一個(gè)重要平臺(tái)。雖然它永遠(yuǎn)不會(huì)成為中國矗立于世界的最主要的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，但它是保障基層穩(wěn)定和安全的最重要的載體。

城市進(jìn)化論：相比于東部地區(qū)大城市的產(chǎn)業(yè)“溢出效應(yīng)”，中西部的大城市還沒有完全“吃飽”，縣域該如何發(fā)展？

尹稚：一方面，建設(shè)國家戰(zhàn)略腹地和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)備份，下一步會(huì)給以成渝為代表的中西部地區(qū)更多機(jī)會(huì)，同時(shí)，它涉及到城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的一個(gè)非常重要的意識(shí)變化。

過去我們的大城市有一個(gè)不良傳統(tǒng)，就是“有便宜必須占完”，所有能吸引來的東西都要揣在自己兜里。但大家知道，“一城獨(dú)大”情況下造成的整體物業(yè)成本的抬升，并不是所有人都承受得了。如果純粹按經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，所有東西都向中心城市、中心城區(qū)集中，其中有相當(dāng)一部分的邊際效益會(huì)下降，規(guī)模其實(shí)已經(jīng)不經(jīng)濟(jì)了。

那么，如果大城市“想得開”，可以用產(chǎn)業(yè)鏈的鏈接方式、用資本鏈的調(diào)控方式，把這些放在自己手上沒那么經(jīng)濟(jì)的東西，放到周圍的兄弟姐妹的兜里去，這樣就形成了一種網(wǎng)絡(luò)化的生態(tài)，大城市只拿產(chǎn)業(yè)集群最核心的那部分，把第二圈層和第三圈層的這個(gè)集群型產(chǎn)業(yè)分散出去，最后實(shí)現(xiàn)共贏。

推動(dòng)中東西部的產(chǎn)業(yè)合作，其實(shí)也是為了發(fā)揮各自優(yōu)勢，而不要“卷”同一件事、同一樣?xùn)|西。因?yàn)楝F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)最重要的內(nèi)核就是分工，這是經(jīng)濟(jì)理論最底層的常識(shí)。

文字 | 余蕊均 淡忠奎

*題圖來源：攝圖網(wǎng)_501687643 *城市進(jìn)化論原創(chuàng)出品，未經(jīng)授權(quán)，不得復(fù)制和轉(zhuǎn)載，否則將追究法律責(zé)任。

原標(biāo)題：《專訪尹稚：為中低收入群體“減負(fù)”，需要政府投入搬走“新三座大山”》

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